意 見 陳 述 書

壹、主旨

陳情人就 貴府上開預告訂定之三保育區草案，依行政程序法第154條第2項於意見陳述期間提出書面意見。陳情人支持海洋保育，惟主張「資源永續利用保育區」應在保育前提下建立科學化、責任化、可查核之管理制度，不應在未公開科學依據、未說明比例原則、未提出較小侵害之替代方案、未完成利害關係人討論前，即以工具名稱將休閒自用方式使用魚叉、魚槍整類排除。爰請 貴府於正式公告前，先行辦理下列事項：(一)提出本案業經農業部核定之文號；(二)公開各保育區之科學依據；(三)舉行公聽會或聽證；(四)就資源永續利用保育區內休閒自用魚叉、魚槍採捕，研議依危害分級之責任管理方案（詳參、具體請求四）。理由詳如說明。

貳、說明

1. 立場：支持保育、支持嚴懲真正之破壞者。陳情人支持海洋保育、支持設置保育區，並支持嚴懲濫捕、違規販售、商業性採捕、電魚、毒魚、炸魚及以漁船組織性掃蕩等破壞性行為——此等破壞性行為與休閒自用之魚叉、魚槍採捕，性質迥異、不可混為一談。陳情人主張者，係管制應依行為之實際危害分級，而非以漁具種類，將守法、自用、不販售者與濫捕濫售者一概而論、一刀切全面禁止。
2. 【程序事項，請優先釐清】
   1. 請提出農業部核定之文號。本草案「限制事項」明白以漁業法第44條第1項第4款、第7款、第9款為依據。依同條第3項，直轄市依第1項規定公告前，「應報由中央主管機關核定之」；又依行政程序法第157條，「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布」。惟預告內容未見已獲農業部核定之字號。按行政程序法第158條第1項第3款，法規命令「其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者，無效」。爰請 貴府於正式公告前提出核定文號；如未經核定即逕行公告，恐生效力上之疑義（參行政程序法第158條），為免日後爭議，敬請補正並敘明。
   2. 請公開科學依據。本案管制範圍涵蓋東北角約50公里海岸、影響人數眾多，卻未見任何物種資源量調查、族群變化或差別待遇之科學評估。請公開各保育區之科學依據，俾各界檢視。此亦符合海洋委員會於114年10月31日「海域潛水休閒採捕管理討論會議」所載「保護區劃設應建立在科學依據之上」之共識；農業部漁業署於同次會議並表明「有必要與商業捕撈進行區分管理」、「販售謀利可作區分要件」，足見「依行為、依是否商業分流管理」亦為主管機關所認同。
   3. 請舉行公聽會或聽證。本案影響漁民、潛水、磯釣、浮潛等眾多族群，屬重大公益爭議。爰請依行政程序法第155條舉行聽證或召開公聽會，充分聽取利害關係人意見。
3. 【實體事項】草案如於「資源永續利用保育區」內，未先公開科學依據、未說明比例原則、未提出較小侵害之替代方案，即以工具名稱將休閒自用方式使用魚叉、魚槍整類排除，恐有下列程序正當性、比例原則及差別待遇說明不足之疑義：
   1. 比例原則之疑義（憲法第23條、行政程序法第7條）：司法院釋字第711號揭示之法理——限制人民權利而「未設必要合理之例外規定」，即屬「不必要之限制」而違反比例原則（此係手段面之通用法理，不因所限制者為職業自由或一般行為自由而異）。本案存在侵害更小之替代手段——體型（最小可捕長度）、禁漁期、禁販售，及經科學調查與主管機關舉證後訂定之總量管制等；捨此不用而逕採全面禁止且未設任何例外，恐與比例原則之必要性有所未符，容有疑義。
   2. 平等原則之疑義（憲法第7條、行政程序法第6條）：草案仍允許釣具採捕，卻對非商業、自用之採捕行為，僅因所用漁具、漁法不同即全面禁止。查該等採捕就棲地衝擊、混獲而言與釣具相近；縱因選擇性而對特定魚種或大型成熟個體有集中壓力之虞，亦得以體長、數量、季節等精準管理處理，非以工具種類整類排除之正當理由。是草案之區別係以「漁具、漁法之種類」為準，而非以「行為之實際危害」為準，主管機關復未提出科學證明各該採捕之危害顯著較高。依釋字第485號，差別待遇須有「合理之區別」；依行政程序法第6條，「非有正當理由，不得為差別待遇」。差別待遇正當性之舉證責任在主管機關。
   3. 授權明確性與法律保留（憲法第23條）：「禁止以魚槍、潛水器採捕」本質為漁具、漁法之限制，漁業法第44條第1項設有專款（第3款）。草案捨第3款不用，改以第4款、第7款及第9款「其他必要事項」之概括條款為據，以空泛概括授權禁止一整類延續數十年之採捕方法，就其授權目的、內容、範圍是否具體明確，對照釋字第570號、第443號揭示之法律保留及授權明確性原則，恐有再行斟酌之疑義。
4. 【現行法已足以嚴懲真正之破壞者，毋須一刀切】以臺灣澎湖地方法院108年度易字第64號、109年度易字第10號刑事判決為例：該案被告以揹氣瓶潛水採捕經公告禁採之保育貝類，即經法院依漁業法第44條第1項第1款、第60條第2項論以違法採捕水產動植物罪、處有期徒刑，並依刑法第38條第2項、第38條之1沒收其潛水裝備及漁獲。足證對於真正造成生態破壞之SCUBA商業採捕、濫捕及違規販售，現行法已足以嚴懲，根本毋須對守法、自用之休閒採捕者一併全面禁止。
5. 【法制銜接與分級管理，非「開放／禁止」二分】另查既有法制研究（如《我國現行潛水器及魚槍作業法制之探討》）指出，潛水器及魚槍採捕涉及漁業法、槍砲彈藥刀械管理、地方場域管理與海洋保育等多重法制銜接問題：按槍砲彈藥刀械許可及管理辦法第8條，人民本得經許可購置、使用魚槍（每人二枝為限、須具執照並經前科審查）。是主管機關若欲於海域實質排除其使用，允宜一併處理中央法制銜接、科學依據、比例原則與替代管理方案，而非僅以工具名稱於資源永續利用保育區內整類排除。本案爭點不在主管機關能否管理，而在應如何管理——如認特定採捕方式（如氣瓶、外接供氣、空壓機等）具較高生態風險，應依科學依據、區域敏感度、採捕效率、是否涉及販售謀利、採捕魚種與體長等因素分級管理。
6. 【原住民族權益，建議副知徵詢】本案另涉原住民族依原住民族基本法第19條之傳統文化、祭儀或自用海域採捕權益。因該等權益之海域範圍應由中央原住民族主管機關會商後公告，非地方漁業機關所得逕以漁業公告設限，建議 貴府就本案副知原住民族委員會並另行徵詢原住民族意見，以免影響其受憲法增修條文第10條保障之權益。

參、具體請求

肆、結語

陳情人並非反對保育。有效之保育，應建立在科學證據、比例原則與差異化管理之上，使有限之行政與執法資源集中於遏止前述高破壞性行為，而非對守法、自用採捕者一律全面禁止。敬請 貴府審慎研議上開意見，並依請求辦理。